政策性银行往事

坐落在北京西长安街两侧的单位，全都来历不凡，要么是神秘低调的中央机关，要么是背景雄厚的央企总部。

从新华门往西走，越过红瓦绿树的中宣部和雄伟庄重的中组部，就能陆续看到一些金融机构和实力央企的办公大楼。行至复兴门内大街和佟麟阁路交叉口，一座拥有蓝色玻璃幕墙和仿古钢架屋顶的建筑便会映入眼帘，这便是国家开发银行的总部大厦。

这座曾经获中国建筑工程鲁班奖的高楼，既采纳了玻璃幕墙和钢梁桁架等现代元素，也融入了台基巨柱和斗拱坡屋等古建符号，中西合璧气势非凡 。不过 2012年这座建筑落成时， 对于路过的行人来说 ，最吸引眼球的却是门前伫立的那块的“九龙牌坊”。

雕龙的牌坊色彩鲜艳，煜煜生辉，在西长安街及延长线上的一溜低调而内敛的现代化建筑里，格外显眼，令人遐想。

牌坊背后的这家金融机构，在媒体舆论中并没有像它门前的建筑这般张扬。这家在业内举足轻重的政策性银行，鲜有卷入大众焦点和热议的机会，常年习惯于保持低调而神秘的特性。它喜欢跟另外两家政策性金融机构一起，隐身于中国经济版图的幕后。

但它通天能量的无数触角，却真切地深入到每个老百姓的生活当中。从纵横密布的高速公路网，到如火如荼的棚户化改造，从拦江断流的水电大坝，到川流不息的港口码头，中国特色的政策性银行通过隐秘的方式，来参与到中国经济奇迹的几乎每个细节。

政策性银行，是缔造“中国模式”的无数事物里极为重要的一环。它们 一切的故事和争议，源起于1994年。

01

从计划经济牢笼里挣脱出来的中国经济，不是简单的一句“搞市场经济”就能随便成功。中国的这套经济体制框架，浇铸于90年代：从前期的统一思想和整顿三角债，到中期的税制改革和建立社保，再到后期的国企裁减、坏账剥离和入世谈判，这样一个个硬骨头啃下来，才有了新世纪前十五年中国经济的突飞猛进。

现在倒回头来审视这些硬骨头，哪个不是令人头皮发麻的万丈深渊？在那个考验改革者智慧和魄力的年代里，1994年无疑是值得大书特书的一年。

在94年之前，中国财政的结构化障碍已经无比突出：包税制下的中央财政入不敷出，地方税收却盆满钵满，中央对诸侯的管控能力不断下滑。在这种背景下，担任副总理的朱镕基力推分税制改革，带着60多人的队伍，用了两个多月的时间跑了17个省，挨个谈判，最终确立了国税地税分流的体制，一直延续至今。 [1]

在金融领域，一项影响深远的改革也在推进：1994年，国家将商业银行中涉及政策性金融的部分剥离出来，组建了三大政策性银行，其中 中国进出口银行 对口支持对外贸易， 中国农业开发银行 承担中国农业银行剥离出来的农业政策性金融业务， 国家开发银行 则承担了中国建设银行和六大投资公司的政策性金融业务。

政策性银行的成立，貌似跟分税制没有太大关系，但分税制改革和1994年颁布的《预算法》以及1995年颁布的《担保法》一起，把地方政府的财力关在了笼子里，让昔日的诸侯豪强变成对中央服帖听话的顺臣。在地方政府试图平衡财政收支的努力中，政策性银行获得了巨大的成长空间，尤其是国家开发银行。

1994年4月14日，在北京八里庄裕龙饭店的一间临时租借的办公室里，国家开发银行宣布挂牌开业，4月14日是“试一试”的谐音，寓意这家银行探索开拓的使命。 [3]

国开行的首任领导班子，也预示了未来的业务方向。首任行长姚振炎毕业于上海交通大学土木系，长期从事水利水电工作；两位常务副行长屠由瑞和周道炯也分量十足，前者一直铁道部工作，官至副部长，对铁路投资把关甚严，人送外号“屠一刀”；后者从建设银行行长的岗位上调过来，财政和基建经验丰富。

创业阵容豪华，蹒跚起步不易。刚刚成立的国家开发银行，面临两个主要的问题：在 筹资端 ，国家开发银行无法像商业银行那样吸取公众存款，需要通过发行债券来募资。彼时的中国债券市场一片荒芜，根本无法用市场化手段发债，只能依靠中国人民银行的行政命令，摊派到其他金融机构头上，成本居高不下。

在 放贷端 ，国开行的绝大多数项目都是投资大、周期长、风险高的政策性项目，基本上算不出靠谱的财务回报数据，借款人更是将其视为“第二财政”，只管借不管还。另外由于国开行只在北京有个光杆司令部，没有分行，将贷款送到各地项目上，还得委托商业银行放款，效率低下且无法管控风险。

在这种背景下，国开行的不良资产率迅速上升，到了1997年亚洲金融危机期间，这一数字更是飙升到了42.65%。在技术层面上，这家刚成立三年的银行出师折戟，够破产好几次了。

转折发生在1998年。这一年，国家开发银行迎来两位新领导：一是中国人民银行副行长岗位调过来的新掌门人 陈元 ，这位沉默肃然的53岁中年人，是党内最懂经济的元老陈云之子；二是长期在财政部从事债券市场管理的 高坚 ，这位温雅博学的学者型官员将担任总经济师和资金局局长，他后来被称为“中国债券之父”。

1945年出生于延安的陈元，跟随父亲的步伐一起，见证了新中国几乎所有的历史转折。陈元的事业起点很高，39岁就做到了北京市委常委，但后来的仕途轨迹却拐了一个弯，来到了金融口。他于1987年被调到中国人民银行担任副职，并在做了11年的副行长之后，在1998年来到了负担沉重的国开行。

陈元在北京市任职时，曾经组织北京青年经济研究会，里面就有日后的周行长和马副总 [4] 。1986年，他牵头主持了“中国经济紧运行”专题研究，动员上百名青年学者，展示了不小的号召能力和仕途雄心。但这些理论的积累，在央行难以发挥作用，而跟产业和政府时常捆绑在一起的国开行，反而提供了合适的舞台。

舞台虽然有了，但42.65%的不良资产率，让陈元感到自己接手的是一个烂摊子。这种无米之炊，什么二代都不顶用。

为国开行解决这个问题的，仍然是朱相的铁腕改革。1999年，长城、信达、华融、东方等四家资产管理公司成立，用于接受四大商业银行剥离的1.4万亿不良资产。国开行也搭上了这班顺风车，信达接手了国开行1625亿不良资产中的1000亿，加上债转股又处置了188亿，不良率大幅下降。

通过各种方式，国开行的资产不良率终于在2002年降低到了1.77%。于此同时，在高坚的主持下，债券筹资也有了重大突破：他们先是将发行方式从行政派购转向市场化发行，又开创性地推出了浮动利率的长期债券。后来摩根斯坦利首席经济学家史蒂芬罗奇评价高坚为“奠定了中国债券市场基础”。

债券筹资的突破让陈元手上握满了弹药，不良率的下降又让他得以放开手脚，这时候他需要一个足够深足够大的池子，用来匹配国开行急剧膨胀的筹资能力。而1998年之后，朱镕基为了提振内需启动了房地产行业，各地城市基础设施建设箭在弦上，这为国开行骤然开启了一扇万亿级别的大门。

他需要一块试验田，来趟出一条别人没有走过的路，并在此基础上构建一个政策性金融帝国。这块试验田，最终选在了 一个并不出名的地方，它就是安徽芜湖。

02

1998年8月的安徽芜湖，是一座毗邻长江的小城。对于芜湖市民来说，茶前饭后最大的话题是那场惊心动魄的抗洪，绝大多数人都不知道，他们的命运将被一家远在北京的银行所改变。

分税制改革之后，地方政府财政收入大幅下降，仅够“吃饭”，94年的《预算法》和95年的《担保法》更像是两道绳索，牢牢地捆住了地方政府的手脚，用财政的钱来投资基建变成奢望。于是怎样从额外的渠道弄到钱，就成了每个地方大员最想破解的难题。

此时，手握天量廉价信贷的国家开发银行，便成了地方政府的座上宾。 最先迈出这一步的是安徽省，其于国开行在1998年8月达成协议，具体的试验田选在了安徽省毗邻长江的芜湖市。

安徽省与国开行投融服务合作协议签字仪式，1998年8月

前排左二为安徽省长回良玉，左三为国开行行长陈元

领导拍板之后，执行人员甩开膀子就干。国开行跟芜湖市政府密切配合，做了四项日后对中国经济影响深远的“创新”：

首先， 在国开行的建议下，芜湖市政府成立了一家叫做 “芜湖建设投资有限公司” （以下简称 “芜湖建投” ）的企业，并以这家企业作为贷款主体。由于芜湖建投的身份不是政府，而是企业，这样就绕开了1994年的《预算法》。

其次， 芜湖市政府向芜湖建投注入了大量优质资产，如土地储备和高速公路等。芜湖建投拿着这些资产作为抵押品，向国开行进行贷款，地方政府则可以“置身事外”，无须对这一过程进行担保。这样就绕开了1995年出台的《担保法》。

再次 ， 芜湖建投将财务质量差的项目（正常途径无法获得贷款），跟财务质量好的项目捆绑在一起，打包申请贷款，打包还本付息，那些现金流好的项目（如高速公路），可以弥补现金流差的项目（如垃圾处理），这称之为“打捆贷款”模式。

最后， 国开行更进一步，将“卖地收入”也做成了抵押品。2002年，芜湖市政府授权芜湖建投“ 以土地出让收益质押作为主要还款保证 ”，向国开行申请了10.95亿的贷款，就是说银行先放贷，政府拿到钱后搞基建，然后卖地来还钱。

这种模式后来被总结成 “芜湖模式” ，像芜湖建投这类企业日后在神州大地遍地开花，这就是大名鼎鼎的“ 地方融资性平台 （ Local Government Finance Vehicle，简称LGFV ）”。

坊间对谁发明了LGFV一直有争议，很多人认为是黄奇帆，证据是他在重庆创造的“渝富模式”。但黄奇帆在重庆的经济奇迹，同样离不开国开行的金融支持，“渝富”只是“芜湖”的改进和补充。至于1998年之前的那些城投公司（如上海1992年成立的城投控股），跟LGFV的最终形态不是一回事儿。

而LGFV在芜湖获得了空前的成功。在廉价信贷的支持下，芜湖的城市建设迅速脱胎换骨，成片的建筑拔地而起。芜湖城建的总资产从319万飙升到214亿，并培育了汽车、建筑、建材、旅游等支柱行业，受此带动，作为银行抵押品的土地，招挂牌价格连续上涨，这是整个环节链条上控制风险的关键。

安徽芜湖，2017年

在中央，这种模式起初引起了不小的争议，反对者认为这种大手笔的投资失控，最终造成巨额坏账，甚至 朱镕基都找来陈元问：“听说你一下子给了一个城市几百亿？”但在陈元眼里，只要中国的城镇化进程未结束，抵押品的土地价格还在上涨，这个模式就不会有问题。

芜湖的成功，吸引了全国各地城市纷至沓来，国开行开始在全国攻城略地。 在2006年之前，商业银行大都在一旁围观，但其实已经按捺不住入场的冲动。2008年金融危机后，中央政府转变了对地方融资平台的态度，各大商业银行终于开始纷纷跟进，于是，人类史上最大的一轮城市建设高潮到来了。

高速公路？贷！

港口码头？贷！

轨道交通？贷！

工业园区？贷！

产业新城？贷！

……

整个国家变成了一个大工地，成片成片的摩天大楼拔地而起、四通八达的桥梁道路迅速铺开、高铁机场等基础设施彻底改变了古老的华夏大陆。伴随着这一史无前例的城镇化进程， 国开行的债券发行量从1999年的1581亿元，飙升到2017年的1.65万亿元，总资产也突飞猛进。

国开行手上的这些期限长、利率低、规模大的廉价信贷，投到什么地方，什么地方就会有就业和GDP， 那么问题来了：这么珍贵的资源，我到底要贷给谁呢？

03

2013年，两位外国财经记者Henry Sanderson和Michael Forsythe，撰写了一本名叫《超级银行：中国国家开发银行如何重写金融规则》的书。在书的前言部分，他们描绘了这样一个场景：

身穿迷彩服和伞兵靴的乌戈·查韦斯（Hugo  Chávez ），迎来了一位特殊的客人。这位客人是世界上最有实力的银行家，在过去的四年中至少借给了查韦斯政府400亿美金，或者说每个委內瑞拉人1400美元。

客人有些佝偻，看起来要超过他66岁的实际年龄。他喝着菊花茶，看着桌子对面由于化疗而头发稀少的查韦斯，递上了一本600页的书，里面写满了关于委內瑞拉应该如何建造、管理和运行港口、公路和铁路的建议……

这位客人的身份，恐怕读者不难猜到。国开行向委国提供了超过400亿美金的贷款。 与之相比的是，美国在1946至1952年期间，向战后德国提供给了292亿美元的贷款；而在 2003至2006年期间，向伊拉克提供了289亿美元的贷款。

与公众认识相反的是，国开行对委的贷款，以石油收入作为保证，尽管委內瑞拉国内通胀严重，但偿还能力并没有被削弱。至于中国在委的其他基建投资，大部分通过“买方信贷”的方式，重新回到了中国出海企业的账户上，比如承建发电厂的中国水利水电建设集团，给委修建铁路的中国中铁。

国开行对Venezuela贷款数据与原油进口数据

这种“买方信贷”广泛存在于国开行的海外业务中。以华为和中兴为例，两家企业都拥有国开行超过100亿美元的信用额度。2010年巴西固话项目，国开行可以为华为的巴西客户提供廉价的贷款，只收取4%的利率（市场利率为5.99%），这提升了华为产品的竞争力。

2007年，国家开发银行为中兴通讯埃塞俄比亚电信项目提供了15亿美金的“买方信贷”。该项目是埃塞俄比亚的“一号项目”，建设了整个国家电信网络。

在埃塞一号项目中露面的国开行员工

《中国力量：驰骋非洲的巨龙》，NHK，2008年

国开行的海外贷款对象，除了支持本国企业之外，其他大都是一带一路沿线国家和非洲拉美的那些中国人民老朋友，领导指到哪儿就打到哪儿。但它在国内的重点信贷对象，就得有点儿讲究了。

2003年6月，陈元顶着“非典”疫情，来到天津，与时任天津市委书记戴相龙签署了一份当时最大的单笔贷款合同，总金额高达500亿元，支持滨海新区建设。

2005年1月，国开行与辽宁省政府签署了协议，给予辽宁省500亿开发性金融软贷款额度和10亿元的技术援助贷款，以支持辽宁老工业基地振兴和棚户化改造。

2009年6月，国开行计划向重庆市投放600亿元信贷资金，主要用于公路、城市基础设施、水利、铁路、电力、轨道交通等重点项目建设。

深谙历史逻辑的人都知道，手上握有巨大的资源，有时候并非是一件好事，“匹夫无罪，怀璧其罪”，在平衡各方利益的过程中，往往疲于奔命。

陈元于2008年卸任国开行行长一职，于2013年卸任国开行董事长一职，此后的纷扰与他无关。他留下的，是一套“开发性金融”理论和一家资产超过1.32万亿美元的巨型银行。

但他恐怕没有料到的是，2005年他拍板参与的辽宁省棚户化改造项目，却在十年后给中国老百姓的生活造成了深远的影响。

04

2004年底，时任辽宁省委书记冒着零下29度的严寒，视察 抚顺市东洲区 莫地沟 ，被眼前一片片棚户区的贫困和寒冷给震撼了。 几天后，他给陈元打电话，问了这样的一个问题：三五年内，政府每年拿出三四亿，国开行再给一些支持，完成棚户区的改造，行不行？

莫地沟棚户区，抚顺市，2004年

棚户区改造，谁都知道是一个巨大的民生和政绩工程，但最大的问题在于改造的资金来源。棚户区改造基本上无利可图，很难通过市场化手段募资，而解决不了钱的问题，魄力再大，也是无米之炊。 陈元在跟国开行党委成员商讨之后回答：此事意义重大，全力提供融资支持。

有了资金保障，辽宁省的棚户改造项目最终得以顺利完成，截止到2012年，已经有211万户棚户区居民改善了居住环境。而随着新一届政府履新，棚户区改造的范围由辽宁升级为全国，拥有丰 富棚改经验的辽宁省委副书记陈政高，更是调任住建部部长，全国范围内的棚改一触即发。

对于国开行而言，支撑辽宁一省的棚户区改造项目，尚在承受范围之内，但全国范围内的棚改，逐渐开始力不从心。20115年，为了对冲全国范围内的经济低迷，中央提出了三年棚改计划，即2015-2017年完成1800万套的棚改任务，到了2017年，任务再次加码：2018-2020年再改造1500万套。

财政紧张地中央和地方，只能出13%的资金；而剩下的80%，就全靠政策性银行来筹措。这样天量的资金需求，即使对于总资产16万亿的国开行来说，也是一个力不从心的数字。于是，央行祭出了货币当局的终极武器：变相印钱来支持棚改。这种变现印钱的方式，是一种叫做PSL(抵押补充贷款)的工具。

原理可以用一个简单类比来说明：假设国开行共有两个项目，项目A和项目B，A项目先向国开行申请贷款，获得批准；B项目也向国开行申请贷款，但国开行实在是没钱了，就拿着A项目的信贷资产做抵押，向央行又借了一笔贷款，然后发放给B，这笔贷款就叫做PSL。

信贷资产的再次抵押，就是变相的货币投放。简单来说，就是央行拉出一根粗粗的水管，途径国开行和地方政府，插到三四线城市的棚户区里，然后把水龙头拧开。

在央行PSL的驱动下，国开行的棚改专项贷款逐渐成为新增贷款主力。结果也是显而易见：随着水龙头的加大，三四线城市房价开始暴涨。拿到货币化安置补偿款的居民，以此为本金，再从银行借点儿，纷纷去购买附近的商品房，不知不觉地完成了史上最大的去库存运动。

根据统计，棚改的货币化安置对三四线商品房拉动效应巨大。在棚户区改造刚刚推向全国的2014年，这个拉动效应是3.9%；到了2015年，拉动效应已经高达14.6%；而2016年和2017年，三四线城市群众的购房热情已经被充分点燃，自发完成去库存行为，货拉动效应完成历史使命，开始逐步减少。

一直隐藏在中国经济版图幕后的政策性银行，从来没有像这次这样，直接而高效地影响了数以亿计普通老百姓的生活。

平心而论，PSL驱动的棚改货币化，是央行罕见地将货币水龙头直接放给底层老百姓。不过由于这种定向宽松带来的长期副作用，会在未来的很多年内逐步显现。

05

中国 政策性银行的诞生、危机、重生、辉煌，是这个全球第二大经济体的所有政商故事的一个缩影。

它们是富可敌国的金融巨擘，令人仰望和窒息；但同时，它们也只是中国庞大经济管理系统中的一枚的棋子。领导说下到哪儿，它就应该被放到哪儿。

2016年2月，国家开发银行门前的九龙牌坊，被责令拆除了。这座雄伟的建筑，失去了这张鲜艳的名片，重新隐身在西长安街一众灰色的群楼里，一如它先前的低调和沉默。

中国政策工具箱里的棋子，还有很多，它们赋予了中国经济强大的腾挪能力。 当然，这种腾挪之下，普通人的命运会被毫不留情地改变，这里面是谁来受益，谁来买单，就是另外一个话题了。

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参考资料：

[1]. 94税改内幕，余亦清，2014年

[2]. 国家开发银行：自我重塑和推动金融体系的重塑，徐奇渊，《开发性金融研究》，2017年第4期

[3]. 开发性金融创世纪，吴雨珊，2018年

[4]. China's Superban，Sanderson & Forsythe，2013

[5]. 十年棚改往事，华尔街见闻，2018年

延伸阅读

作者系网易新闻·网易号“各有态度”签约作者

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